Por Marco Moreno Pérez Decano de la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública
Sin acuerdo entre los actores clave del proceso de reforma a la educación superior, el Gobierno se debatió durante el fin de semana entre presentar el proyecto en las actuales condiciones –trasladando tácticamente la discusión a la arena del Congreso– o postergar su envío para ganar tiempo que permitiera conseguir respaldos para la última emblemática reforma de Bachelet.
La Presidenta resolvió, tras una cadena nacional, el envió del proyecto sin el apoyo de los actores clave y con diferencias de contenido y forma al interior de la Nueva Mayoría. Este dato evidencia el déficit de viabilidad política del proyecto en su lanzamiento, el que se mantendrá además durante el largo debate que se espera en el Congreso, al no contar con urgencia su tramitación.
El análisis de la viabilidad política resulta útil, ya que ayuda a explicar el nivel de éxito o fracaso de las reformas. Entendemos aquí la viabilidad política como un conjunto de requisitos institucionales y de gobernanza que actúan como condición necesaria para la realización –formulación, ejecución y eficacia en el impacto– de una reforma, especialmente de aquellas que buscan cambiar y reconfigurar el entramado de reglas del juego, alterando las relaciones de poder en un sector social.
Si entendemos la viabilidad política como una condición definida por el entorno político-institucional –que define las reglas del juego–, lo que hemos observado en los últimos meses es cómo “coaliciones distributivas” (grupos de interés), colectivos estratégicos o actores políticos poderosos, pueden hacer fracasar la reforma si perciben que el resultado de la misma, lejos de beneficiarles, puede poner en riesgo sus intereses.
Esta ha sido la lógica con la que han actuado el Cruch, el Cuech, las instituciones privadas del G9 y G8, y la Confech.
El accionar de estos grupos de interés hizo de la etapa prelegislativa un proceso altamente complejo y conflictivo, que generó una alta fragmentación entre los actores, en el sistema político y en el oficialismo, lo que está en la base de la falta de consenso del proyecto.
El análisis de la gestación de la reforma al sistema de educación superior muestra cómo los intereses de los actores en juego se han articulado en torno a coaliciones distributivas que –según muestran la literatura y evidencia comparada–tienden a hacer más lenta la toma de decisiones, el cambio técnico y la reorganización de recursos en el diseño de las políticas.
Estos grupos privilegiados triunfan con frecuencia sobre las fuerzas numéricamente superiores, porque son por lo general organizados y activos, mientras que las mayorías silenciosas se encuentran desorganizadas e inactivas.
Llama también la atención la capacidad de las coaliciones distributivas para conseguir apoyos en otros colectivos estratégicos. Destacan aquí nuevamente los parlamentarios. Antes de la reunión de emergencia que convocó La Moneda, el senador Girardi –y varios otros en la misma línea– sentenciaba que “para que este proyecto avance debe contar con el respaldo de los rectores de las universidades estatales”. Esta modalidad de articulación de intereses se asocia con el neocorporativismo más que con el rol tradicional de agregación y representación de intereses de los partidos políticos chilenos.
El escenario previsible en relación con la actual etapa de lanzamiento de la reforma es de una situación de bloqueo que dificultará el inicio del debate de la misma. En estos casos el proceso podría quedar paralizado en la fase de formulación del proyecto. Este es el peor escenario, pues representa un completo fracaso.
Entre los factores que contribuyen actualmente a definir un escenario de bloqueo inicial podemos identificar: 1) el alto grado de fragmentación política, 2) el veto de un actor estratégico y 3) que los actores involucrados no perciben un beneficio con la reforma.
El desafío para La Moneda estará en cómo generar condiciones favorables para la reforma durante su tramitación en el Congreso, disminuyendo el elevado nivel de fragmentación política y consiguiendo que los actores estratégicos perciban un beneficio con la reforma, de modo que no haya ningún veto importante que obstaculice su curso legislativo o recurso frente al Tribunal Constitucional.
Por último, el Gobierno y los parlamentarios ahora tendrán que ponderar y procesar adecuadamente las demandas, intereses y expectativas de todos los actores que buscarán incidir en el debate parlamentario –y no solo la de los poderosos grupos de interés, como fue en la etapa prelegislativa–, ya que la acumulación de coaliciones distributivas aumenta la complejidad de las regulaciones y altera el papel del Ejecutivo.