Lunes 5 de Diciembre de 2016
La arremetida de la derecha en materia de propuestas para una nueva política migratoria ha sido radical. Independiente de que sea parte de una estrategia de posicionamiento electoral influida por el reciente triunfo de Donald Trump en las elecciones estadounidenses, se han alineado con las propuestas que la extrema derecha europea viene promoviendo desde hace varias décadas.
No es sin embargo una mala noticia que en el escenario político se abra una discusión sobre el problema. Desde la academia, las organizaciones sociales y los gobiernos locales venimos desde hace mucho tiempo intentando poner el tema en la agenda. Hoy ha entrado de mala manera, pero en buena hora.
Habría sido preferible en un contexto distinto del pre-electoral en Chile y pos-electoral e EEUU.
También habría sido preferible que no hubiese ocurrido con un retraso de dos décadas, pues si consideramos que el actual proceso migratorio que vive Chile se inició a mediados de 1990, la deuda del Estado con los migrantes tiene ya sus años.
El tema entró en la agenda, por la derecha y con los fuegos artificiales de la parafernalia electoralista, y encontró además a los actores del mundo de la centro-izquierda y la izquierda con las manos vacías.
Ha habido reacciones a la arremetida de la derecha pero han sido escasas. Una de las pocas ha sido la Ricardo Lagos que hace un par de días presentó en su blog una propuesta orientada a reconocer el aporte que realizan los migrantes a la sociedad chilena, como una forma de defender la necesidad de respetar sus derechos.
Vale decir, fijó su posición desde una mirada liberal coincidente con la postura que viene promoviendo el centro de pensamiento Libertad y Desarrollo vinculado a la UDI, y que está plasmado en el libro "Migraciones en Chile, una oportunidad ignorada" de Álvaro Bellolio y Hernán Felipe Errázuriz.
Más allá de que esta mirada instrumental de la migración condicione los derechos de esta población al aporte que realizan a la sociedad, es una contribución al debate. Cuestionable en sus fundamentos pero una contribución al fin.
Donde ha habido algunas (siendo generosos) es en el mundo de la izquierda y entre aquellos actores políticos que desde hace tiempo ya, vienen, venimos defendiendo la necesidad de fundamentar la política migratoria en un enfoque asentado en los derechos humanos.
Pocas propuestas se han conocido desde este mundo en el que destaca el trabajo de organizaciones de migrantes como el MAM o la Coordinadora Nacional de Inmigrantes, y otras nacionales como el Servicio Jesuita de los Migrantes.
Esta ausencia, probablemente tiene que ver en parte, con la dificultad para traducir eso que llamamos enfoque de derechos humanos, en criterios, principios y normas concretas que permitan orientar la acción.
Sin la pretensión de agotar la discusión, pero si con la voluntad de sacar el debate del plano de los "fuegos artificiales" para ponerlo en el de las propuestas para una política de Estado, es que expongo aquí diez principios y criterios para la formulación de una propuesta de ley migratoria desde un enfoque basado en los derechos humanos.
El primero tiene que ver la incondicionalidad en el acceso a todos los derechos cívicos, sociales y culturales por parte de los ciudadanos extranjeros residentes en Chile, lo que supone no condicionar el reconocimiento de estos derechos a la situación administrativa regular o irregular de los migrantes, y ligar en el articulado de la ley,estos derechos a los derechos humanos.
Cabe señalar sobre el punto que tanto el proyecto presentado por la administración Piñera en 2013 como el borrador del proyecto que ha formulado la actual administración, declaran en sus introducción la necesidad de fundamentar la ley migratoria en el enfoque de derechos humanos, lo que no es recogido luego en el articulado de ninguna de las dos propuestas.
El segundo principio apunta a establecer como única condicionalidad para el acceso de los derechos políticos el tiempo de residencia en Chile. Sobre este punto es necesario consensuar el tiempo que se va a considerar óptimo para que los ciudadanos extranjeros accedan al voto en las elecciones generales y locales, y ocupar cargos públicos de representación popular. La propuesta es que en ningún caso este periodo supere los tres años de residencia continua. Actualmente la Constitución de 1980 otorga a los extranjeros el derecho a votar en todas las elecciones después de cinco años de "avecindamiento". El Servel interpreta "avecindamiento" como 5 años de residencia definitiva, lo que implica que los migrantes pueden votar en Chile, en el mejor de los casos, luego de 7 años de residencia efectiva.
Una política con enfoque de derechos debe garantizar una homogeneidad en las exigencias de requisitos y condiciones para el acceso a los derechos y bienes sociales de los distintos colectivos de ciudadanos extranjeros.
En este sentido se debe evitar que la ley consagre desigualdades entre colectivos nacionales, abriendo la posibilidad para que el predominio de principios como el de la "reciprocidad" u otros definidos discrecionalmente por la autoridad afecten a colectivos nacionales específicos. Una ley fundada en los derechos humanos, no puede consagrar la posibilidad de institucionalizar una discriminación por nacionalidad.
Como cuarta cuestión es importante que la ley incorpore el principio de simplificación de categorías migratorias. La multiplicación de los visados aumenta la probabilidad de quedar en situación irregular o transitoria, incrementa los trámites administrativos, vuelve más costosos los procedimientos y dificulta además el acceso al trabajo, pues los empleadores prefieren migrantes con permiso de residencia definitiva que aquellos que están en alguno de los decenas de procedimientos transitorios. Se propone aquí que los migrantes puedan ingresar al país con una "visa poli-funcional" que les permita realizar cualquier actividad legal remunerada o no (estudios, trabajo, trabajo temporal, etc.) por un período de un año renovable por un segundo año al cabo del cual se podría optar a la residencia definitiva.Esto permite terminar con la distorsión de la visa de turista que es utilizada actualmente en este sentido.
Además, la ley debiera garantizar la posibilidad de cambiar de categoría migratoria con la exclusiva condición de la temporalidad para pasar de una categoría a otra. Las visas que permiten el ingreso al país pero que impiden el tránsito hacia otra categoría incentivan la irregularidad. Esto es algo que la literatura especializada viene documentando desde la década de 1970.
El ejemplo paradigmático de esto fue la política alemana impulsada en los 50 y 60 para atraer trabajadores por temporadas. Estos llegaban al país con un permiso de trabajo por temporadas de 2 o 5 años al cabo del cual "debían" regresar a su país de origen sin la posibilidad de acceder a una residencia definitiva en Alemania. ¿Qué ocurrió? que la gran mayoría de migrantes, provenientes casi todos de Turquía permanecieron en Alemania, y lo hicieron por muchos años en situación de extrema precariedad.
También es necesario institucionalizar en la ley la participación de la sociedad civil en un sistema nacional que defina la política migratoria con representantes de las comunidades migrantes en la institucionalidad que regule la política migratoria nacional. Esto no solo por un imperativo democrático sino por una cuestión de sustentabilidad de la política migratoria.
Cuando la sociedad participa en la definición de las políticas, se hace co-responsable de su implementación. La participación de la sociedad puede ponerse en marcha a través del Consejo Nacional de Migraciones (COSOC) actualmente en funcionamiento u otra institucionalidad que cumpla la función de representar a las organizaciones sociales (migrantes y no migrantes) en el sistema nacional de política migratoria.
Como séptimo punto es necesario garantizar la autonomía del Estado en materia de política migratoria. Esto implica no consagrar en la ley el reconocimiento a priori de ningún tipo de condena ejecutada por otro Estado como requisito para el ingreso. De otro modo la ley podría vulnerar derechos que el Estado chileno ha decidido respetar, en virtud de reconocer los criterios de otro Estado.
En octavo lugar, una política basada en el enfoque de derechos debe suspender la expulsión para cualquier ciudadano extranjero con residencia definitiva en Chile como recurso sustitutivo de los definidos en el sistema judicial que afectan a cualquier ciudadano chileno. La única condición que justifica repatriar a un condenado extranjero en Chile es la vulneración de los derechos de sus hijos si estos se encontrasen en el lugar de origen.
Bajo ningún otro argumento es justificable la expulsión de un extranjero residente.
Creo que cualquier política con enfoque de derechos por definición es consistente en el tiempo. La consistencia de la regulación migratoria es en este sentido un principio esencial de este enfoque. La propuesta de anteproyecto elaborada por la Nueva Mayoría consagra la posibilidad de modificar la política de acceso al territorio y a los derechos en función de las necesidades económicas del país o de la evaluación que realicen las autoridades.
Una regulación migratoria consistente en el tiempo, solo podría ser modificada por una reforma legal en el Congreso y no por la autoridad competente del ejecutivo. Esto permite evitar que la política migratoria esté sujeta a los vaivenes de la economía, a la contingencia política o alguna otra eventualidad.
Finalmente, y en relación con lo anterior es sumamente recomendable reducir la injerencia del reglamento que acompañe a la ley en el acceso a derechos o la definición de condiciones para cambiar de categoría migratoria.
El instrumento reglamentario debiera limitar su función a la creación de condiciones institucionales para que la ley pueda ejecutarse de manera eficaz, no abrir la posibilidad de instalar la discrecionalidad o la arbitrariedad en un asunto en el que se juega la naturaleza de la democracia.
Y es que en la política migratoria como en ningún otro ámbito de acción del Estado se definen los contornos y el contenido sustantivo de la democracia, pues los migrantes tensionan la promesa de un régimen basado en el acceso igualitario a los derechos para los habitantes de un territorio.
De manera que si la inclusión de los migrantes en igualdad de condiciones supone un fortalecimiento de la democracia, su exclusión y la restricción en el acceso a los derechos implica en el extremo aquello que hace a la democracia imposible.